Partycypacja społeczna w planowaniu w wybranych krajach

Uczestnictwo mieszkańców w planowaniu w wybranych krajach europejskich oraz w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej - formalne techniki partycypacji

Przytoczony tekst pochodzi z rozprawy doktorskiej M.Hanzl "Nowe możliwości udziału mieszkańców miasta w planowaniu przestrzennym jako wynik wykorzystania współczesnych technik komputerowych", s.28-32

Statutowe (formalne) techniki partycypacji są obowiązkowym, zapisanym w przepisach prawa elementem podejmowania decyzji publicznych funkcjonującym w ramach procesu powstawania prawa miejscowego. Do tej grupy należą debaty publiczne oraz komentarze i wnioski składane w formie pisemnej i udostępniane do publicznego wglądu. Powyższe formy są również obecne w polskiej praktyce planistycznej. Przykładem sformalizowanej partycypacji społecznej praktykowanym w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej są również komisje mieszkańców powoływane dla zaopiniowania konkretnego projektu.

Wielka Brytania
Brytyjski system planowania przewiduje cztery możliwości uczestnictwa mieszkańców w opracowywaniu planów miejscowych. Analogiczne ustalenia obowiązują dla planów strukturalnych structure plans i planów miejscowych unitarny development plans (UDPs). We wczesnej fazie powstawania projektu mieszkańcy mają możliwość wyrażania opinii dotyczących nieformalnej koncepcji przygotowanej dla konsultacji, nie jest to jednak statutowy obowiązek władz lokalnych. Pierwsza ustanowiona prawnie możliwość zapoznania się z projektem planu występuje w czasie wyłożenia planu deposit consultation. Zarzuty do planu muszą być przedkładane na piśmie władzom lokalnym w terminie do sześciu tygodni od daty wyłożenia. Kolejnym etapem jest publiczna dyskusja nad projektem planu - public local inquiry (PLI)*. Ostatni etap stanowią wnioski o zmianę planu. Elementem charakterystycznym dla systemu brytyjskiego jest możliwość zaskarżenia do sądu procedury zatwierdzania planu, a nie samego planu.

PLI jest procedurą administracyjną, która stanowi najważniejszy etap statutowego procesu partycypacji. Postrzegane jest jako okazja do uzyskiwania informacji i dochodzenia praw przez mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Dyskusja przebiega w sposób podobny do procesu sądowego. Strony reprezentują różne interesy, udowadniają przeciwstawne tezy, przytaczają dowody dla poparcia argumentów. Procedura krytykowana jest za brak twórczego dialogu. Wymaga od uczestników umiejętności odczytywania języka planowania oraz dużego zaangażowania. Czas trwania pojedynczych wypowiedzi podczas debaty jest ograniczony. Niezależnie od kompetencji mówców oraz wiedzy na temat poruszanego zagadnienia limit czasu wynosi trzy minuty. Cała procedura zatwierdzania planów jest czasochłonna i dlatego dla realizacji przedsięwzięć, przykładowo: projektów rewitalizacji, powoływane są korporacje i wdrażany system negocjacyjno-ofertowy [ Pęski, 1999, s.80 ].

Stany Zjednoczone
Planowanie w Stanach Zjednoczonych jest całkowicie zdecentralizowane i odbywa się na poziomie samorządu lokalnego **. Najbardziej ogólne są tzw. plany priorytetów - stanowiące odpowiedź na ważne społeczne potrzeby przykładowo: likwidacja slumsów lub potrzeba usprawnienia komunikacji w mieście. Potrzeby mogą być wyrażane przez różne podmioty: ugrupowania polityczne, lobby, stowarzyszenia, radnych, społeczność. Plany tego rodzaju przygotowywane są na ogół przez biura planistyczne we współpracy z samorządem. Identyfikacja celów stanowi przedmiot gry politycznej.
Kolejny typ planów to plany strategiczne, stanowiące uzupełnienie dla planów priorytetów. Ich zadaniem jest odnalezienie odpowiedzi na pytanie o sposób osiągnięcia priorytetów. W przypadku tych planów określany jest termin realizacji: 5-10 lat. Wśród planów strategicznych szczególną pozycję zajmują plany rozwoju - development plans, dotyczące struktury użytkowania gruntu, rozwoju ekonomicznego, transportu, mieszkalnictwa i innych dziedzin życia miejskiego. Odpowiednikiem planowania urbanistycznego jest land use planning lub physical planning. W Stanach Zjednoczonych Ameryki nie ma jednolitej struktury instytucji zajmującej się planowaniem. Decyzje w dziedzinie planowania zagospodarowania terenu podejmuje samorząd lokalny. Można się od nich odwoływać do organów władzy sądowniczej. W pierwszej instancji odwołanie odbywa się do wydziałów planowania urzędów, zazwyczaj za pośrednictwem komisji ds. planowania i strefowania - planning and zoning commissions.

"(..) różnica między amerykańskim, a europejskim sposobem rozumienia planowania społecznego sprowadza się do traktowania w USA aspektu uspołecznienia nie jako cechy lub sposobu podejścia do istoty planowania, lecz jako immanentnej i konstytutywnej normy, wynikającej wprost z uspołecznienia, jakie cechuje legitymację władzy uprawnionej do wykonywania - w imieniu społeczności - wielu ważnych dla niej czynności, w tym planowania. Planowanie w Ameryce eo jest zatem ipso społeczne jak również uspołecznione". [Majer 1999, s.190]

Projekty miejscowych planów architektoniczno-urbanistycznych są wykładane do publicznego wglądu. Procedura formalna "of review and comments" polega na składaniu komentarzy przez wszystkie zainteresowane strony. Biuro zajmujące się opracowaniem planu ma za zadanie przygotowanie odpowiedzi na postawione pytania. Udzielenie odpowiedzi nie jest obowiązkowe. Przy samorządach lokalnych funkcjonuje etat tak zwanego "planisty społecznego" - osoby, która posiada przygotowanie fachowe zarówno w dziedzinie urbanistyki jak i pracy z ludźmi. Planiści społeczni występują w roli mediatorów pomiędzy mieszkańcami a urzędem.

Komisje mieszkańców powoływane są dla zaopiniowania konkretnego projektu. W ich skład wchodzą constituences - dobrze znani i szanowani obywatele, wytypowani przez urząd. Ciała te nie są reprezentatywne dla większości mieszkańców. Z reguły grupy biedniejsze i pozbawione istotnego znaczenia politycznego są marginalizowane. Komisje dysponują quasi-sądową lub quasi-prawną władzą. Decyzje mogą być unieważnione przez Radę Miasta, jednak z reguły są przez nią honorowane. Członkowie komisji mają możliwość zdobycia wiedzy na temat przedmiotu dyskusji i dzięki temu podejmowania umotywowanych decyzji. Koncentracja na pojedynczym problemie pozwala na dobre rozpoznanie przedmiotu dyskusji, a reprezentowanie społeczności nadaje decyzjom znamiona legitymizmu. Zdarza się, że rola komisji ograniczona jest do popierania polityki lokalnych władz. Uczestnictwo jest odpłatne i często stanowi gratyfikację za wykonane wcześniej usługi dla administracji lokalnej. Członkowie komisji występują we własnym imieniu nie konsultując podejmowanych przez siebie decyzji ze środowiskiem, które reprezentują.

W Stanach Zjednoczonych działa szereg organizacji których rola polega na reprezentowaniu mieszkańców w procesie planistycznym. Należą do nich:

- Community Development Centers (CDC) - Centra Rozwoju Gmin - są pomyślane dla zapewnienia usług planistycznych oraz architektonicznych powstającym organizacjom mieszkańców. Są one finansowane z Community Development Block Grant oraz innych źródeł wspierających wolontariat

- Community Based Development Corporation (CBDO) - w wolnym tłumaczeniu: organizacje tworzone przez gminę i mające za zadanie działanie na rzecz jej rozwoju. Do tej grupy należą: stowarzyszenia non-profit prowadzone przez architektów, uczelnie świadczące usługi, prywatne praktyki i programy działające na zasadzie wolontariatu sponsorowane przez gminy i American Institute of Architects (AIA) [ Sanoff, 2000, s.4-5 ].

Również w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej funkcjonują Community Design Assistance Centers - Gminne Centra Wspomagające Projektowanie. Najczęściej są to jednostki działające w ramach struktury organizacyjnej uczelni wyższych. Do ich zadań należy wspieranie grup mieszkańców oraz organizacji działających na danym terenie w zakresie doradztwa fachowego z dziedziny urbanistyki i architektury. Jedną z form działalności centrów jest prowadzenie własnych witryn internetowych, które stanowią medium wspomagające komunikację z odbiorcami oferowanych usług.

Niemcy
W Niemczech plany ogólne *** Vorbereitende Bauleitplanung są wiążące dla administracji i innych instytucji, nie dla właścicieli gruntów. Ich ustalenia zostają wpisane do planu regionalnego Regionalplanung. Urzędy gmin i miast współpracują przy tworzeniu tego planu. Rada gminy lub miasta uchwala plany ogólne i szczegółowe. Plany szczegółowe Verbindliche Bauleitplanung regulują wszystkie aspekty zabudowy w mieście, w tym również zagadnienia finansowe związane ze wzrostem wartości nieruchomości.

Okres przewidziany na zgłaszanie błędów dostrzeżonych w planie „ogólnym” to jeden rok od momentu zatwierdzenia planu. W tym samym okresie można również wnieść skargę do sądu. Błędy w uzasadnieniu do planu mogą być zgłaszane przez siedem lat. W krajach związkowych dawnego NRD wniosek do sądu o unieważnienie planu można złożyć przez trzy miesiące od ogłoszenia planu, w landach dawnego RFN brak ograniczenia czasowego. Podstawą prawną kształtowania przestrzeni zurbanizowanej są ustawy danego landu. Zapisy dotyczące publicznego wglądu w przepisy planu nie są obecne dla planów szczegółowych. Pomimo to organizowane są spotkania z mieszkańcami, możliwość publicznego wglądu do planu, oraz dyskusja publiczna [ Kopietz - Unger 2000, s.31-32 ].

Francja
We Francji obowiązują następujące dokumenty planistyczne:

- miejscowy plan zagospodarowania plan local d'urbanisme (PLU), podstawowy dokument prawa miejscowego regulujący zagospodarowanie przestrzenne w gminie, składa się z następujących części: rapport de presentation – przedstawienie założeń planu, projekt zagospodarowania i rozwoju trwałego projet d'aménagement et de développement durable (PADD) przewidziany na okres 10-20 lat, Document d'Orientations Particulières d'Aménagement (DOPA) wymagany dla programów ZAC i nowo tworzonych stref zabudowy **** .

- le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) opracowywany przez organy władzy państwowej dla dzielnic środmiejskich wymagających ochrony ze względów kulturowych, w procedurze i kształcie zbliżony do PLU - ustalenia planu są bardziej szczegółowe i narzucają więcej ograniczeń, jednocześnie przewidując instrumenty ekonomiczne pozwalające na ich wprowadzenie.

- mapa gminna la carte communale ***** - uproszczony plan zagospodarowania wyznaczający zasięg terenów stref zurbanizowanej i naturalnej a także tereny przedsięwzięć gminnych. Dokument taki może być uchwalany w niewielkich gminach wiejskich i nie zawiera ustaleń dotyczących zabudowy– obowiązują zasady Règlement National d'Urbanisme. Dokument powstaje w wyniku dyskusji ze społecznością lokalną. Projekt dokumentu przedkładany jest do wyłożenia publicznego.

- studium spójności terytorialnej schéma de cohérence territoriale (SCOT) jest dokumentem, obejmującym teren aglomeracji, który ma za zadanie wyznaczać ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju w dłuższej perspektywie czasowej (10 lat). Schemat określa cele polityki publicznej w kwestiach budownictwa mieszkaniowego, rozwoju ekonomicznego, transportu. Materiał wyjściowy dla ustaleń studium stanowi analiza stanu istniejącego oraz wyniki debaty publicznej.

Oprócz powyższych dla przejścia od planu do realizacji wykorzystywane są narzędzia operacyjne działające w trzech płaszczyznach: operacji urbanistycznej, finansowania inwestycji oraz pozyskiwania gruntów [ Heczko-Chyłowa, 1998 ].

Dokumenty planistyczne we Francji opracowywane są w drodze wielokrotnych konsultacji ze społeczeństwem. Rozpoczęcie procedury SCOT i PLU przewiduje szeroką debatę publiczną nad założeniami projektu – concentration. Debata ma za zadanie uzyskanie możliwie aktywnego udziału reprezentatywnej części społeczności lokalnej – jej przebieg jest oceniany jako jeden z elementów procedury i stwierdzenie nieprawidłowości może stać się podstawą unieważnienia uchwalonego dokumentu. Po opracowaniu projektu dokumentu poddawany jest on wyłożeniu publicznemu ******. Za przebieg wyłożenia odpowiada komisarz ankiety, mianowany przez odpowiedni organ samorządu i zatwierdzony przez Radę Miasta. Podczas wyłożenia mieszkańcy mogą zapoznać się z następującymi dokumentami: wyjaśnienie przedmiotu wyłożenia, charakterystyka operacji, analiza wpływu na środowisko, plan sytuacyjny, ogólny plan prac, charakterystyka głównych prac, które mają zostać przeprowadzone, analiza skutków finansowych, wyjaśnienie wpływu rezultatów wyłożenia na przebieg procesu powstawania planu. Rola komisarza polega na objaśnianiu projektu, oraz na otrzymywaniu i dokumentacji uwag publiczności. Wyłożenia projektu planu trwa minimum miesiąc do dwu miesięcy i może być przedłużone o dalsze 15 dni. W ramach wyłożenia komisarz może zorganizować dodatkowe prezentacje projektu w merostwie oraz zebrania z mieszkańcami. Wyłożenie kończy się raportem przygotowanym przez komisarza.

* Tłumaczenie autorki, na podstawie słownictwa obowiązującego w prawodawstwie polskim. Posłużono się Wykazem oryginalnych nazw planów w poszczególnych państwach [ Kopietz-Ungers 2000, s.10 ]
** Terminy używane dla określenia planowania to: community planning lub local planning.
*** Tłumaczenie na podstawie słownictwa obowiązującego w prawodawstwie polskim. Posłużono się Wykazem oryginalnych nazw planów w poszczególnych państwach [ Kopietz-Ungers 2000, s.10 ].
**** Źródło: Wikipedia - L’encyclopédie libre, http://fr.wikipedia.org/wiki/Plan_local_d%27urbanisme , sprawdzone: 21.08.2006
***** La carte communale ‘document d’urbanisme simple pour les communes rurales’, seria: Loi urbanisme et habitat; źródło: witryna Ministère des l’Equipement, des Transports et du Logement http://www.urbanisme.equipement.gouv.fr/publi/amenagt_intervurbaines/doc.pdf/cartecommunale.pdf#search=%22carte%20communale%22 ; sprawdzone 2.08.2006
****** L'enquête publique - wyłożenie publiczne ustanowione 7 lipca 1933 roku, rozszerzone dekretem 83-630 z 12 lipca 1983. Rozporządzenia z 23 kwietnia 1985 i 14 października 1987 uszczegółowiły sposoby stosowania. Zmiany z zakresie ochrony krajobrazu zostały wprowadzone ustawą 93-24 z 8 stycznia 1993. Wyłożenie publiczne odbywa się podczas uchwalania dokumentów urbanistycznych POZ i PAZ (zastępuje POZ w przypadku planów operacyjnych ZAC). Na podstawie: http://www.planetecologie.org/ENCYCLOPEDIE/CollectivitesLocales/0_cl-CommuEnvt/0_3ComCommun.html , sprawdzono 06.09.2004

Bibliografia
Heczko-Chyłowa Ewa 1998, Urbanistyka wobec reguł demokracji i gospodarki wolnorynkowej. Nowe podejście do zagospodarowania przestrzennego miast na przykładzie Francji [w] Sławomir Gzell (red.) Urbanistyka Międzyuczelniane Zeszyty Naukowe, Rok III, Białystok, Gdańsk, Kraków, Łódź, Szczecin, Warszawa 1997/98, Wydawnictwo Akapit-DTP, s.27-35
Kopietz – Unger Janina 2000, Urbanistyka w systemie planowania przestrzennego, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań 2000
Majer Andrzej 1999; Miasta Ameryki - Kryzys i polityka odnowy; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa
Pęski Wojciech 1999, Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast, Wydawnictwo Arkady, Warszawa
Sanoff Henry 2000, Community Participation Methods in Design and Planning, John Willey and Sons, New York, USA

26.01.2008. 20:00

Ten artykuł nie ma jeszcze żadnych komentarzy.