Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a udział mieszkańców w planowaniu

Analiza „Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym” pod kątem udziału mieszkańców w planowaniu

Przytoczony tekst pochodzi z pracy doktorskiej M.Hanzl "Nowe możliwości udziału mieszkańców miasta w planowaniu przestrzennym jako wynik wykorzystania współczesnych technik komputerowych", s.42-45

Metoda analizy.

Analiza uwzględnia przepisy dotyczące:
- zgłaszania przez obywateli wniosków do opracowań planistycznych
- procedur i terminów wyłożenia opracowania planistycznego
- informowania obywateli o ustaleniach planów i studium. (...)

Procedury ustawy

Sposób działania planowania miejscowego został zdefiniowany zapisem art. 6 (rozdział Przepisy ogólne) Ustawy, który odnosząc się do praw jednostki stanowi: „Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. [oraz] Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.”

W Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyróżnić można kilka grup przepisów, które nakładają na organ zajmujący się przygotowaniem opracowania planistycznego obowiązki związane z uczestniczeniem mieszkańców w procesie planowania. Pierwsza grupa obejmuje przepisy określające obowiązek informowania obywateli o przystąpieniu do sporządzania opracowań planistycznych na szczeblu gminnym: studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy i planów miejscowych. Informowanie, w przypadku gminy, odbywa się poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz „w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości”.

Kolejnym etapem jest zbieranie wniosków do planu miejscowego lub do studium uwarunkowań. Organ sporządzający opracowanie zobowiązany jest określić „formę, miejsce i termin składania wniosków”. Termin składania wniosków w obu wypadkach – zarówno planu miejscowego jak i studium uwarunkowań – nie może być krótszy niż 21 dni. Ustawa zobowiązuje „wójta, burmistrza albo prezydenta miasta” do rozpatrzenia wniosków. Jednocześnie rozstrzygnięcia dotyczące nieuwzględnienia wniosków nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z treścią dokumentów planistycznych gminy, tzn. ze studium uwarunkowań i z planem miejscowym może zapoznać się każdy. Można również otrzymać wypisy i wyrysy. Koszt jaki trzeba zapłacić za ich otrzymanie równy jest kosztom przygotowania, czyli przykładowo kosztom powielenia lub wydruku. Uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego „podlega publikacji na stronie internetowej gminy”. Załączniki – część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia - również powinny być publikowane, ponieważ stanowią integralną część Uchwały [Bąkowski, 2001].

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Przygotowany projekt studium uwarunkowań jest wykładany do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni. Wyłożenie projektu studium musi być poprzedzone ogłoszeniem na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia. Forma ogłoszenia, analogicznie jak poprzednio, jest to ogłoszenie w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz „w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości”. W czasie trwania wyłożenia projektu studium odbywa się „dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami”. Do organizacji dyskusji zobowiązany jest organ odpowiedzialny za sporządzenie studium, czyli „wójt, burmistrz albo prezydent miasta”. Ustawa przewiduje możliwość wnoszenia uwag dotyczących projektu studium uwarunkowań przez „osoby prawne oraz fizyczne, oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej”, [czyli każdy może wnieść uwagi] w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu zawiadamiającym o wyłożeniu projektu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia wyłożenia. Ustawa przewiduje dalsze postępowanie z uwagami zgłoszonymi do studium uwarunkowań. Rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Lista nieuwzględnionych uwag przedstawiana jest radzie gminy wraz z projektem studium. Rada gminy, uchwalając studium rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia powyższych uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi jeden z załączników do uchwały o przyjęciu studium.

Istotną zmianę w stosunku do Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku stanowi uspołecznienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według poprzednio obowiązujących przepisów studium było dokumentem wewnętrznym urzędu gminy, opracowywanym bez udziału mieszkańców. Plany miejscowe miały być spójne z zapisami studium. Według obowiązującej Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu muszą być zgodne ze studium, co zwiększa rangę tego ostatniego. Studium jest dokumentem, który obejmuje cały obszar gminy i określa w sposób całościowy politykę przestrzenną na tym terenie. Sporządzenie studium jest wymagane dla opracowywania planów miejscowych i wydawania decyzji lokalizacyjnych. Procedura sporządzania studium w zakresie udziału mieszkańców jest identyczna jak w przypadku planów. Jawność studium wymusza jakość opracowania oraz jego szczegółowość. Aby mieć wpływ na treści zawarte w studium mieszkaniec musi wziąć udział w debacie publicznej organizowanej w okresie wyłożenia studium, złożyć wniosek do studium, który może być uwzględniony lub nie, z zachowaniem terminów przewidzianych w ustawie, lub wnieść uwagę do wyłożonego projektu studium, z zachowaniem procedury opisanej w ustawie. Uwaga również jest decyzją rady gminy uwzględniana lub nie w projekcie studium. Na podstawie przepisów o samorządzie gminnym, jeśli interes prawny mieszkańca został naruszony, może on zaskarżyć uchwałę o przyjęciu studium do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie wygląda procedura w przypadku planów miejscowych.

Procedura jest na tyle skomplikowana, że można się spodziewać zaangażowania jedynie ze strony tych osób, które mają w tym interes prawny, a więc przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Dyskusja publiczna, przykładowo, przy założeniu zwyczajowo wykorzystywanych w tym celu sal obrad, zgromadzi około 100-150 osób. Jeśli debata będzie nagłaśniana i relacjonowana przez media ma szansę stać się przyczynkiem do debaty i umożliwić uzyskanie akceptacji społecznej dla projektu studium. Jeśli informacja o wydarzeniu będzie rozpowszechniana wyłącznie w sposób zapisany w ustawie może ono pozostać niezauważone. Rada gminy uchwalając studium ma możliwość zadecydować o odrzuceniu uwag do projektu. Jednak ze względu na odpowiedzialność polityczną te uwagi, które zyskają szersze poparcie społeczne będą musiały zostać uwzględnione. Uspołecznienie projektu studium powinno służyć wypracowaniu polityki przestrzennej gminy [ Niewiadomski, 2003, s.93 ].

Plany miejscowe.

Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego musi poprzedzać termin rozpoczęcia wyłożenia o co najmniej 7 dni. Forma ogłoszenia, analogicznie jak poprzednio, jest to ogłoszenie w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz „w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości”. Projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko musi być wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. W okresie wyłożenia organizowana jest dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W ogłoszeniu zawiadamiającym o wyłożeniu projektu planu wyznaczany jest termin, w którym „osoby fizyczne i prawne, oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej” mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Termin nie może być krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia wyłożenia planu. Przedłożone uwagi są rozpatrywane w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zmiany wynikające z rozpatrzenia powyższych uwag są wprowadzane do projektu planu, z czego wynika konieczność ponownego przeprowadzania procedury uzgodnień w niezbędnym zakresie. Rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Lista nieuwzględnionych uwag przedstawiana jest radzie gminy wraz z projektem planu. Rada gminy może stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia planie, również w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. W takim przypadku czynności wymagane do uchwalenia planu muszą być w niezbędnym zakresie ponowione. Może to dotyczyć jedynie obszaru, którego dotyczą zmiany. Rozstrzygnięcia uwag stanowią obok tekstu planu i części graficznej niezbędne załączniki uchwały rady gminy.

Art.18 ustawy szczegółowo precyzuje formę wnoszonych uwag. [„Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (...)”] Uwagi muszą posiadać formę pisemną i być złożone z zachowaniem terminu ich składania. Dodatkowo „jako wniesione na piśmie uznaje się również uwagi wniesione w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu”. Jest to jeden z dwóch punktów, gdzie ustawa precyzuje możliwość wykorzystania sieci Internet jako narzędzia komunikacji. W poprzednio obowiązującej Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku zapisana była możliwość wnoszenia protestów do ustaleń przyjętych w projekcie planu miejscowego – protesty mógł wnosić każdy, oraz zarzutów – zarzuty mogły wnosić osoby, których interes prawny lub uprawnienia został naruszony przez ustalenia projektu. Protesty i zarzuty rozpatrywała rada gminy. Od uchwał rady o odrzuceniu powyższych można się było odwoływać do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na czas oczekiwania na rozstrzygnięcie odwołania procedura uchwalania planu miejscowego była zawieszana, co powodowało znaczne wydłużenie okresu uchwalania planu . Instytucja protestów i zarzutów została w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku zniesiona. Wprowadzono możliwość wnoszenia uwag do wyłożonego projektu planu. Od decyzji rady gminy o nieuwzględnieniu uwag nie obowiązuje odwołanie do NSA. Możliwie jest jedynie jednorazowe zaskarżenie uchwalonego planu przez osobę mającą w tym interes prawny , ale nie to wstrzymuje to uchwalenia planu i jego wejścia w życie. Zrezygnowano również z pisemnego powiadamiania właścicieli działek o przystąpieniu do prac nad projektem planu. Wycofanie (w porównaniu z Ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku) możliwości zaskarżania decyzji władz lokalnych do sądu administracyjnego (art.7) miało służyć usprawnieniu procedury przygotowywania planów miejscowych. Zapis ten stanowi ograniczenie praw właścicieli działek do obrony ich interesów .

Wnioski wynikające z analizy prawa

W istniejącym obecnie systemie prawnym obecne są elementy pozwalające na partycypację obywateli w planowaniu przestrzennym. Możemy wśród nich wyróżnić mechanizmy informowania obywateli oraz mechanizmy konsultacji społecznych. Są one słabiej wykształcone niż ma to miejsce w systemach prawnych Europy zachodniej. Czynny udział w planowaniu wymaga od obywateli posiadania obszernej wiedzy z zakresu planowania przestrzennego, a przede wszystkim znajomości ustaw i rozporządzeń z tej dziedziny. Ograniczenie rozwoju partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym przy obecnym stanie zaawansowania technik informacyjnych tkwi nie w ograniczeniach sprzętowych czy logistycznych, ale spowodowane jest barierami prawnymi, oraz czynnikami natury organizacyjnej i politycznej. W polskim systemie prawnym przewiduje się wyłącznie stosowanie formalnych (statutowych [ Pęski, 1999, s.79 ] ) form partycypacji w ramach planowania regulacyjnego. Są to gwarantowane prawnie procedury, które funkcjonują od czasu wprowadzenia Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w 1994 roku i zostały zmienione w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku . Zapisy prawa nie przewidują aktywnego angażowania społeczności lokalnych w działania gminy. Również partycypacja mieszkańcó w w działaniach gminy polegających na prowadzeniu polityki inwestycyjnej nie posiada zdefiniowanych prawnie ram. Przygotowywanie tego rodzaju programó w, jeśli w ogóle jest brane pod uwagę, pozostaje w gestii samorządów. Natomiast większość stosowanych w krajach Europy Zachodniej oraz w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej technik uczestnictwa społecznego w planowaniu przestrzennym dotyczy planowania o charakterze realizacyjnym. Trzecim elementem, który powinien uzupełniać wysiłki zmierzające do kształtowania odpowiedniej jakości przestrzeni powinny być działania o charakterze kulturotwórczym, polegające na akcji edukacyjnej adresowanej do zróżnicowanych grup społecznych.

Do najważniejszych braków przepisów o planowaniu przestrzennym jeśli chodzi o uczestnictwo społeczne w planowaniu można zaliczyć:
- brak definicji dyskusji publicznej nad wyłożonym projektem planu oraz studium, co dopuszcza stosowanie wszelkich możliwych metod, w tym również takich, które mogą być później kwestionowane;
- brak przepisów dotyczących upubliczniania prac nad opracowaniami planistycznymi w mediach, w tym również obowiązku transmitowania dyskusji;
- brak wymogu nakazującego realizację dyskusji nad studium w kilku etapach: osobno dla mniejszych jednostek i dla całego miasta – dyskusja gromadząca osoby z obszaru całego miasta nie jest możliwa ze względu na liczbę osób lub jest niereprezentatywna;
- brak uczestnictwa społecznego w początkowych etapach procesu planistycznego: podczas formułowania założeń projektu;
- brak przepisów wykonawczych dotyczących edukacji obywateli w zakresie ochrony krajobrazu. Ustalenia formalne w tej dziedzinie są obecne – jest to ratyfikowana przez Polskę Europejska konwencja krajobrazowa.

Procedury wyłożenia projektu planu oraz studium nie przewidują wykorzystania mediów cyfrowych. Jedyny zapis dotyczy możliwości składania uwag do projektu drogą elektroniczną z zastosowaniem podpisu cyfrowego.

Bąkowski Tomasz 2001; Graficzne elementy planu w świetle prawa do informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny nr 9 (129) 2001 Rok XI, Municipium S.A. Wydawnictwo Samorządowe Warszawa, s.24-29
Niewiadomski Zygmunt 2003, Planowanie przestrzenne – Zarys systemu, (wyd.II zaktualizowane); Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa
162. Pęski Wojciech 1999, Zarządzanie zrównoważonym rozwojem miast, Wydawnictwo Arkady, Warszawa

08.01.2008. 22:54